以《土地管理法》修订为契机，借助于法权这一具有法律效力的制度工具来保障土地资源合理配置、增值收益公平分配目标得以有效实现，无疑是土地权利体系建设的内在理性之表达。

在权利实现方面，人们的关注点在于债权人，而在执行救济方面，人们的关注点则在债务人和案外人上。针对我国内地的情形，执行文付与制度的意义就更加明显。

通过再审撤销原裁判，目的是令作为裁判上的执行根据不复存在。伴随着市场经济的发展，民事案件数量不断增加，败诉被告拖延履行生效法律确定给付义务的情形也日趋严重，[4]进入强制执行程序的案件数量越来越多，债务人规避逃避执行的手段也层出不穷，执行难问题已经显现。[25]因此，作为执行救济的制度体系，请求异议之诉制度是不可或缺的。虽然2007年的《民事诉讼法》规定了案外人异议之诉，但在程序上却设置了非讼的前置程序——执行异议。[40]如果直接移植抗告概念，必然涉及到我国民事裁判体系以及救济体系，牵连到若干相关制度，甚至体制问题。

但为什么必须根据争议性质不同——实体与程序——设置不同的解决路径或进行分流，人们并未说的十分清晰。执行文付与制度的目的在于保障强制执行的正当性。6.对区域协同立法根据行政区划的级别予以区别对待 现行的地方行政区划可以分为省一级行政区域和省级以下行政区域两类， 相应地， 具有立法权的行政区域也可以分为省一级行政区域和设区的市一级行政区域，另外包括经济特区的立法权。

党的十九大报告提出要建立更加有效的区域协调发展新机制，虽然没有像党的十七大报告明确说要突破行政区划界限，但要建立区域协调发展新机制，仍然难以逾越既有行政区划这个宪法设置的屏障。按照1954年宪法的规定，全国人大是我国唯一行使立法权的机关，但现在，我国的立法主体，在地方已经扩大到设区的市一级。为什么会出现这些令人费解的情况？从根本上看，还是因为协同立法在合宪合法性上存在难以回避的内在困境。但是，如果打破行政区划的规定，讨论和试图推进区域之间的协调发展，宪法上的冲突就凸显出来了。

对于行政职权的整合，在行政处罚和行政许可中，是有先例的，即相对集中处罚权和许可权。在行政区划稳定、社会关系比较清晰稳定的背景下，可以充分运用法律规范进行社会治理。

当然，这里的不可为，是指不可为不利于被监管者的事，而不是说对被监管者有利的事，公权力行使者也不可为。为协同立法提供必要的保障，等等。它的主要表现就是，区域协调发展是宪法序言中的内容，而宪法序言中的相关表述与行政区划并不衔接，甚至是存在明显冲突的。没有禁止可以作两种理解： 一是宪法法律没有禁止，即意味着可以跨行政区域协同立法， 即所谓法无禁止即可为，而通常所说的法无禁止即可为，主要适用于公民或者其他被公权力监管的组织。

这样，同一行政区划内的人大与政府的设置、组织及其行使的职权，也就仅仅限于本行政区域内，而不能扩大到行政区域之外。序言发生重大变化的是2018年宪法修改。这次修改在序言中加了一句：我国正处于社会主义初级阶段。这个立宪的原意，显然是不愿意看到地方出现各大山头，特别是不允许出现地方之间在利益上相互依托，进而向中央闹独立性 的问题。

而一部分地区先富起来之后怎么办？邓小平在以上这篇讲话中的设想也是明确的，即：一部分人生活先好起来，就必然产生极大的示范力量，影响左邻右舍，带动其他地区、其他单位的人们向他们学习。对立法规划、立法计划和立法中的具体内容进行沟通协商。

有省级区划范围内的区域，比如珠江三角洲地区包括广州、深圳、佛山、东莞、中山、珠海、江门、惠州、肇庆9个城市。在国家根本任务的内容中，也只表述说，今后国家的根本任务是集中力量进行社会主义现代化建设，把我国建设成为高度文明、高度民主的社会主义国家，并没有关于区域协调发展的具体内容。

这个问题应当引起重视。宪法法律既没有规定区域不能协同立法，也没有规定区域可以协同立法，更没有规定区域如何协同立法，以及协同立法的职权边界。4.在立法体制上出现法无明文规定能否协同立法的困境 区域协同立法涉及对现有立法体制的改变和调整。其他如处罚、强制之类的立法大概也有这个问题。当前，中央的目的是促进区域协调发展，最终实现共同富裕和五位一体的国家根本任务，在区域协调发展、地方经济社会事业打破行政区划、以成片的区域整体推进的过程中，中央既可能始终保持权威，也可能出现权威面临挑战的情况。如果单纯以行政区划为单位，讨论经济社会的协调发展， 在宪法上不存在问题， 因为地方人大和政府是以行政区划为依托设立的，在一个行政区划内协调发展经济社会事业，不会突破宪法设置的政权体制框架。

如果要开展协同立法，就会面临很多没有论述清楚的理论和实际问题。但是，2018年修改宪法，使宪法序言具有了区域协调发展的内容。

江苏省的这个条例还规定：省有关部门应当与长三角区域省、市以及其他相邻省相关部门建立协商机制，共享大气环境质量信息，优化产业结构和布局……协调跨界大气污染防治纠纷，促进省际之间的大气污染防治联防联控。在这个意义上，2018年的宪法修改，是对1982年宪法以及2004年之前几次修改的重大、明确的变化和升华。

在私下达成有关协作意向后，由各行政区域的立法主体及其内部组织在立法中做出协调一致的规定或者分别出台相关文件。这个意见是否属于国务院的职权范围，是可以讨论的。

因为区域协调发展必然需要相应的国家机关跨行政区域行使职权，如前面党的十七大报告所提出的，要突破行政区划界限。而在单一制国家结构形式中，最难处理的就是中央与地方的关系。现在看宪法序言中区域协调发展与总纲中行政区划的关系，就可以发现，1982年宪法虽然在序言中规定了国家指导思想和根本任务，但限于那时的历史背景和认识程度，并没有考虑或者至少没有充分考虑到这个指导思想和根本任务与横向的行政区域之间的关系。马克思主义辩证法的基本原理认为， 在经济基础与上层建筑的关系中，上层建筑虽然对经济基础具有重要作用，但最终是由经济基础决定的。

5.在单一制国家结构形式下，区域能否协同立法？ 这是根本性的问题。在这个意义上， 如果把协同立法放到宪法的序言中衡量，可以得出的结论是，它符合宪法序言中新增加的国家指导思想，即科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想以及贯彻新发展理念。

区域协同立法以及它所反映的区域协调发展的各类社会关系，是一种政治性很强的上层建筑行为，是以不同行政区域的经济社会发展等综合因素为基础的。区域协调发展内涵丰富，而且在不同的时期，其目标、任务和措施会有很大的不同，但从根本上看， 它要解决的是区域之间经济社会发展的关系问题，而这首先是宪法问题。

但是，四年之后制定的1982年宪法，在序言中表述国家指导思想和根本任务时，并没有明确反映这一理念。二是宪法法律没有禁止，但也没有授权，而没有授权即意味着不可以跨行政区域协同立法， 即所谓法无授权不可为。

同样是在 2015年，安徽省人大常委会通过的大气污染防治条例也规定，省人民政府根据实际需要，与长三角区域以及其他相邻省建立大气污染联合防治协调机制，开展区域合作。笔者认为，在研究区域协调发展和协同立法相关问题的时候，新中国成立之初设立和撤销各大行政区的这段历史，值得关注和研究。党的十九大报告在科学发展观的基础上提出了新发展理念，这个理念包括创新、协调、绿色、开放、共享，协调是其中的重要一条。这个问题下文还将涉及。

但在区域协调发展中，行政区划实际处于不稳定状态， 跨行政区划协调发展中的各类经济社会关系，也存在诸多不清晰、不稳定的因素，在这种情况下，跨行政区划的法律法规规章在社会治理中究竟应当居于什么样的地位，特别是与政策相比，它们的重要性究竟占有多大的分量？ 这个问题尚不明确。邓小平在1978年所作的《解放思想，实事求是，团结一致向前看》这篇著名讲话中，对于一部分地区先富裕起来这个问题，有明确的阐述。

但是，目前类似区域协同立法的称谓很不相同，例如，区域协同立法地方立法协调 地方立法协作区域地方立法协调区域地方立法合作地区立法协调，等等。定期或者不定期召开区域协同立法的联席会议。

结合党的十八大以来党中央以及习近平总书记推动的一系列区域协调发展的重大战略部署，再加上2018 年宪法修改在序言中新增加的推进五个文明协调发展，实现中华民族伟大复兴的国家根本任务，可以得出结论：2018年宪法序言中所新增加的国家指导思想和根本任务，明确包含了地区协调发展的内容。在这个体制下，一个行政区域内的人大和政府代表本行政区域人民的意志，可以在纵向的范围内对下级人大和政府进行领导监督，它们行使的职权不能介入横向的其他行政区域，不能代表本行政区域与横向的没有管辖关系的其他行政区域发生宪法法律上的职权关系。

(责任编辑：台风)